岳村政治

因此，目前有许多学者主张结合编制状况和待遇来对乡镇干部进行分类。按照这种标准，目前我国乡镇工作人员可分为如下几类，即国家正式职工、合同制工作人员、以农代干、正式聘用人员、临时聘用人员，而国家正式职工，分为干部身份和以工代干两类。这些具有不同身份的乡镇工作人员，他们进入“乡镇干部”的路径、工资待遇、补贴、劳动保险、户籍及商品粮的供应等都有比较明显的区别。根据国家及湖南省和衡山县的有关规定，我们大体可以将白果镇的工作人员的身份状况列表说明如下：
   （2 ）乡镇干部的等级。
   同所有的科层组织一样，乡镇干部也存在着较为严格的等级差别。这种等级差别主要表现在人事制度规定的职位差别上。
   按照国家人事制度规定的职位序列，乡镇一般都属于科（局）级，因此，乡镇主要权力组织的负责人其行政职别为科级。白果镇党委书记、镇人民政府镇长、人大主席、政协联络组组长都为正科级，而其他镇党委副书记、各位副镇长以及专职党委委员都为副科级。镇属的各办公室、站、所为股级，其主要负责人一般为正股级或副股级，只是镇财政所；镇计划生育办、镇派出所等重要部门，为了突出其重要，其主要负责人也可由高半级（即副科级）的职别人员任用。
   不同的职别无论在政治和经济的待遇上都有所不同，一般也能反映当事人的权威和权力状况。但这种区分又不是绝对的，职务高并不一定意味着权力就大。中国政治权力运作的特点之一就是职务和职位的分离。在许多情况下，职位的重要性会赋予当事人更大的权力和权威。在乡镇一级，由于其权力结构是一个以乡镇党委为核心、“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”37，因此党委及党委人员的地位远高于行政体制的同职别的人员。在白果镇，镇党委书记对本镇的一切重大政治、经济等事务有最终决断权，因此被称为“一把手”或“大老板”；现任党委副书记兼镇长作为白果镇行政负责人，被称为“二把手”；主管党群关系的副书记虽然是副科级但被称为“三把手”，在乡镇人员看来，他们的职位要比虽是正科级的人大主任和政协联络组长重要，权力也要大一些。在副镇长和党委委员之间，虽然都是副科级，但由于党委委员属于“班子”人员，较之那些虽为副科级但没有进“班子”的副镇长要有分量得多。
   （3 ）乡镇干部的选任。
   乡镇干部的任职制度历来是乡镇干部管理的主要内容之一。同我国干部管理制度一样，乡镇干部的任职也有一个从传统的委任制到聘任制和选任制的改革过程。
   我国传统的干部制度主要是委任制，即由上级党政部门委派主要党政官员，而聘任制和选任制是新时期政治体制改革的重大成果之一。乡镇干部的聘任制始于1982年。据国务院有关部门 1987 年底统计，全国27个省、自治区、直辖市，聘用乡镇干部 207595 人，占乡镇干部的总数的18.4% ，在这些人中，被选举担任正副乡（镇）长、乡（镇）党委正副书记或被提拔为同级职务的达 17210人38.现在乡镇干部主要采用选任制，要求担任乡镇党政领导干部的都要经过选举任命。
   从白果镇乡镇主要负责人的任职情况来看，这种选任制的选举对不同的机构的负责人具有不同的意义。党委成员虽然也称之为选任制，但由于党章规定上级党委可以任命下级党组织的负责人，所以选举并不是其任职的必要条件。在现实中，党委成员一般是由上级党委的组织部门直接任命的，选举完全是一种形式，选与不选并不影响其任职的合法性。而对于乡镇人大主席、镇人民政府的镇长、副镇长的选举，由于法律的规定，选举成了这些人员任职的一个必不可少的法定条件，如果不能通过法定程序的选举，其任职就不具有合法性。这就要求这些职位的任职者必须认真对待人代会的选举。当然，目前乡镇选举还是存在许多问题。白果镇 1998 年第六届换届人大和政府主要人员的选举时，镇长、人大主席、副镇长等职位，实行的是等额选举，其目的就是为了保证实现县委和县政府的“意图”。事实上，在现实政治活动中，对乡镇干部的选任，一般也称之为“选拔”，主要是一种自上面下的“提拔”活动。但是，如果进一步分析这些由县组织部门提出的候选人名单，有如下几点情况是值得注意的：其一，这些人员在担任白果镇人大和政府主要负责人之前，已通过各种途径进入到了乡镇干部的队伍，都经历了科层体制所要求的气个较长的职位升迁过程。这次当选实际上是按照国家的人事管理制度和党的组织原则所进行的一次任免，是凭借国家制度性资源而获得政治权力的，是一种组织性安排。其二，他们中有四人参过军，复员后通过招聘或直接转业进入乡镇干部队伍。这也反映了目前乡镇干部队伍来源的一个重要情况。其三，他们全都是衡山县人，除一人外，又都不是白果镇人。这一方面表现了乡镇干部的乡土性，别一方面又说明乡镇体制实施了一定的回避制度。值得注意的是，在这次当选时，他们都到白果镇工作数年，并先后担任过该镇的各种职务。这表明，他们获得权力和权威虽然最初依靠的是国家制度性资源，但进入到选举程序之后，就是流于形式的选举，有关部门都不得不考虑投票人对被选对象的熟悉程度和接受状况。这可以说正是乡镇干部选举与县及县以上选举的一个重要区别。这种社区性“知情程度”实际上反映了乡镇所具有的独特的民主性资源。
   （4 ）乡镇干部的行为特征。
   乡镇政权体制和乡镇干部的身份等级情况，决定了乡镇干部较之于其他干部在行为上具有不同的特征。这些特征主要有：其一，乡镇干部作为国家科层体制中的组成部分，必须按照国家科层制的规则行使职权，其行为表现为一种行政压力体制下的被动模型。一般来说，镇一级正式权力体系是按科层制的原则组建起来的现代组织系统，其运行方式应遵循非人格化的和普遍主义的行为规范。但在现实政治中，乡镇作为国家最基层的行政组织，“仍未摆脱人民公社组织的影响。表现在上下级组织之间习惯于采取行政措施处理关系、习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制”39. 在这种行政压力体制下，乡镇干部只能被动地接受指令，按照“命令- 服从”的科层制要求进行工作，其乡镇管理行为是一种被动式的反应行为，不具有太多的创造性。其二，由于目前乡镇干部的选举多流于形式，国家尚未建立通过选举来培养地方政治人物参与社会管理的制度，乡镇干部的评价体制主要还是上级党政。因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标。其三，乡镇干部缺乏专业性分工，虽然具有较全面的乡镇工作经验，但一般又不具有专门的技能。目前乡镇干部在管理体制上也提倡所谓分块负责。这是指主要负责人分领域负责。具体来说，书记负总责，镇长负责行政，党委副书记、组织委员和副镇长分别负责党群、政法、组织、宣传（兼）、工业、农业、计划生育和社会治安，这些分管的领域有的并没有设定具体的专门职能机构，而所有的属于镇管干部包括上述的主要干部都要包管一个村或企业的全面工作。为了使某一具体的工作特别是中心工作得到贯彻执行，需要每一个干部合作，在这种意义上，乡镇干部很难有专业性分工，其行为具有综合性。这也是乡镇政治运作过程的一个最显著的特点。其四，乡镇干部利用人际关系来处理乡村事务已成为了乡村治理的主要手段。乡镇干部一般实行的是分村蹲点式管理，需要直接与村级组织甚至农民进行联络和交往。但由于目前乡镇组织的政治经济资源十分有限，乡镇干部对村庄和农民基本上是一种索取性行为。这样，为了完成自己分管村庄的各项任务，比如税费入库、计划生育等任务，乡镇干部就需要借用其他非制度性资源，与村组干部交朋友，进行“人情投资”，以获取治理性资源。其五，目前乡镇干部的激励机制欠缺，乡镇干部的行为具有明显的短期性和获利性。乡镇干部作为国家科层体制最基层的成员，其人数众多，素质相对较低，这就决定其向上升迁的路径和机会十分有限。地方党政只能在各乡镇之内进行流动。在缺乏合理激励机制的情况下，乡镇干部的行为普遍具有短期性。随着商品经济的发展，社会财富不公平分配的现状，也影响到了乡镇干部的行为目标。乡镇干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。而当这些行为缺乏合理的约束时，往往会以各种形式侵犯村级组织和村民的合法权利。特别是，乡镇干部作为国家最基层行政组织的成员，在村级组织和村民面前直接代表着国家，其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位，使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益的驱动之下，又演化为官员们超越政府的职责范围，进一步制造垄断或行政管制，甚至侵犯村民经济上的自由权和其他权利。