统一与分裂——中国历史的启示

西汉的行政制度大致有四种：
    第一是郡（国）、县（侯国、邑、道）制。这是西汉最基本的制度，施行于全国的大部健区。由郡太守、县令（长）以及县以下的亭、乡、里逐级统治，按户口征集赋税，执行刑法。郡以上虽还有刺史部，但还只是监察机构，到东汉才转化为行政性的州，成为郡国的上一级政区。
    第二是初郡。这是前者的特殊形式，汉武帝时设置于南方和西南新开辟的地区。它的形式和体系与前者无异，但实行两项特殊政策：一是无赋税，全部或部分免除百姓应负担的赋税；二是“因其故俗”，即保持当地原来的传统统治和风俗习惯。这是一种由部族制向郡县制的过渡状态，但什么时候成为正式的郡，没有明确的记载。不过在东汉就未再见到初郡的记录，大概已不再有这类特殊的政区了。
    第三是郡县与部族混合制。主要实行于西南夷地区。西汉初曾一度撤出行政机构，武帝时重开西南夷，新设了很多郡县，但仍然保留了当地部族的王、侯等首领。如以滇王属地置为益州郡的同时，重新赐给滇王印信，让他继续统治他的百姓。显然益州郡及其属县并不管辖滇王统治下的数万人口。又如在晋人常璩的《华阳国志》中记载，在武帝天汉四年（公元前九七年）撤销沈黎郡后，设置了两个都尉，一个设在旄牛（今四川汉源县境内），主要管理郡境外的羌人；一个设在青衣（今四川名山县北），负责治理汉民。
    第四是都护制。宣帝时置于西域，管辖玉门关（城今甘肃敦煌市西北）以西至葱岭（今帕米尔高原）和今巴尔喀什湖之间的数十个国家。这些国家在外交、军事上服从都护，都护可以征调兵力，甚至可以决定对国王的废立，但一般不干预各国的内部事务，不管理各国的民政，也不向各国征收赋税劳役。在此范围内的汉朝军民均由都护治理。由于路途遥远，汉朝能够派矣的军队人数有限，所以都护府的作用和职能因国力的强弱和都坊个人统制能力的高低而异，有时会超越以上的职权，有时却连这些职权都行使不了，甚至形同虚设。其实际管辖的范围也是如此，并不稳定。
    除了初郡制未见记载外，东汉、魏、晋都有相同或相似的建置。
    唐 在唐朝的的疆域内主要有四种制度：
    第一，道、州（郡）、县正式行政区。这是秦汉郡县制的继续，基本上没有太大的改变。
    第二，羁縻都督府、州、县。主要设置于南方、西南、西北和北方少数民族地区。一般由都护府、都督府或道  管辖，形式上与内地的都督府、州、县无异，实际上大多是民族自治或地方自治性质的单位。这些单位的长官由部族首领世袭，上司的任命实际只是认可而已。长官以下人员由其自定，上司一概不管。不征收赋税，仅定期或不定期交纳以土特产为主的贡品，一般还可获得超值的赏赐。内部事务自理，上司不加干涉。这些单位的义务是忠于朝廷，不反不叛，不吞并其他羁縻单位，不得侵略内地州县，必要时要服从调遣提供兵力，一些靠近内地州县附近的单位除了土官世袭和内部自治外，其他方面与正式州县没有多少区别，但也有一些单位形同虚设，上司对它们毫无约束能力，甚至连它们的确切位置、实际情况都一无所知。
    第三，都护府。这是汉代都护府的继续和发展，但在制度与功能上已有较大的变化。唐代主要设过安西、北庭、单于、安北、安东和安南等说个都护府。其中的安都护府的辖境长期以来就是中原王朝的郡县，实际上是正式政区，只是也管辖一些羁縻州县。其他五个都护府之间和一都护府内部也有不同，安北、单于二都护府存在的时间不长，以后就寄治于关内道的缘边，并没有什么实际的辖境；安东都护府虽一度管辖被灭的高丽国，但不到一年即迁到辽东，几年后又撤到了辽西，情况与前二者一样；比较稳定而有典型意义的是安西、北庭二都护府以及它们的前身。它们的基本制度和职能与汉代相似，但由朝廷派遣的机构、人员和矣军增加了，设置的镇、守护、城数量更多，范围更广，因而对该地区的控制能力更强。西域诸国虽还保持内部自治，但已取消了国的名义，置为羁縻都督府。都护府对它们不再仅仅是监护作用，而是更直接的管辖。但是安西都护府的西部（今阿富汗、阿姆河和锡尔河流域至咸海）很多是羁縻都督府和羁縻州，大多有名无实。有的虽曾归属于安西都护府，但时间很短，唐朝的军队一离开，关系就中断了。有的小国只是为了寻求军事庇护，取得一个名义，实际上一直在唐朝的控制圈之外。而且从龙朔元年（661年）唐朝进入葱岭以西，三年后即撤退了。到开元三年（715年）怛罗斯一仗唐朝被大食击败，就完全撤至葱岭和巴尔喀什湖一线。所以安西都护府的东部和西部是不能等量齐观的。严格说来，西部只能算是唐朝的势力范围。
    第四，边州都督府。设置于缘边少数民族地区，监护所辖的羁縻都督府、州。州以下不设羁縻县继续采用原来的部族名称。这可能是由于边疆幅员广阔，不存在设置县级单位（即使是羁縻性质的）的条件。
    宋朝北方和西北的边界都止于正式州县，所以只有正式政区和南方羁縻政区有两种制度。
    元 元朝制度大致有四种：
    一是行省、路、州、县的正式政区。
    二是在四川、云南、湖广等行省和少数民族地区设置的蛮夷军民长官司和寨、部、族、甸、处等单位，给部族首领授予宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使等官职，在少数民族聚居的府、州、县设置土官。这一土司制度是羁縻制度的继续和发展，与羁縻州县相比，土司受到的控制更加严密，而且也要承担规定的贡赋和征发，但在它们内部依然保持传统的统治方式和权力，不受上司的干涉。
    三是岭北行省（今蒙古和以北俄罗斯部分）和辽阳行省（今东北和其东、北至于海的境外地区）境内的部族，元朝并未设置什么政区。虽然它们也受到行省控制，但基本上是自治的。
    四是由宣政院管辖的吐蕃地区。宣政院（初名总制院）是一个管辖全国佛教事务的机构，但它直接管辖设在吐蕃地区的吐蕃等处宣慰使司、吐蕃等路宣慰使司和乌思、藏、纳里速古鲁孙三路宣慰使司，其官员僧俗并用，兼管军民，虽然还不是政教合一，但宗教已占据了重要地位。
    明朝的政区分为四类：
    第一，隶属于二京（北直隶、南直隶）和十三布政使司（省）的府、州、县。这是主要的、正式的地方行政区。
    第二，隶属于西南各省少数民族地区的各级土司。这与元朝的土司制度基本相同，但更加制度化：宣慰使、宣抚使、安抚使等官隶兵部；土知府、土知州、土知县等官属吏部，均给予世袭符印，并确立承袭、等级、考核、贡赋、征发等制度。明朝曾在今贵州实行改土归流，废土司，置正式行政区；也曾趁镇压土司叛乱之机加以废止；但大多数土司仍继续存在。其中一部分单位，如云南缘边诸土司中有的实际上是自立政权，有的根本不受明朝的管辖。
    第三，都司卫所制。开始是设于各地的军事机构，都司（都指挥司、行都指挥司掌握卫、所（守御千户所），卫所统辖驻军。但从洪武年间开始，一些边境州县罢废后就由当地的都司卫所行使原来由州县行使的民政权，以后就成为定例，在未设州县的地区设置卫所，这样，这一类卫所已经成了兼治军民的地方行政区。在一贯边疆地区的都司、都指挥使、同知、佥事等职务由流官（朝廷或上级委任的，一般非本地人）担任，而所统卫所的指挥、知户等职任用土官，一般由当地的部族首领来担任。这些土官与西南的土司相似，但边疆地广人稀，有的部族流动性大，加上明朝的军事力量有限，宣德以后就退却到长城以内，这些部族大多不再受明朝管辖了。
    第四，西藏地区。明初曾经设置乌思藏、朵甘二都司，下辖万户府、行都司等，形式上与都司卫所制相同。实际上明朝对西藏地区的控制远不如元朝，朝廷对西藏的关注也远不如元朝。宣德以后，乌思藏、朵甘二都司的控制继续削弱，明朝所封当地的阐化、阐教、辅教、赞善、护教五王及大宝、大乘、大慈三法王实际已成为政教合一的地方首领，它们的教区即等于政区。
    清朝在疆域全盛时设有25个一级政区和内蒙古的盟、旗。按其制度可以分为几类：
    第一，十八省所辖的府、州、县、厅正式行政区，这是清朝最主要、最基本的政区。
    第二，西南几省少数民族地区承袭元、明遗留下来的土司制度。雍正时陆续实行改土归流政策，土官数量和统治的范围大大缩小，但直到民国时还有少量土官存在。
    第三，盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台五个将军辖区。其中盛京将军所辖虽也有副都统、协领、城守慰、防守慰各级驻防，但主要建置是府、州、厅、县，与内地十八省基本相同。吉林、黑龙江将军辖区则不设州县，由将军统辖下的驻防机构兼管民政，因为居民极少。新疆地区也是以将军所辖的都统、参赞、办事、领队等各级驻扎大臣兼管民政的，但东部一些府、州、厅、县隶属于甘肃；本地的一些伯克依然保留，类似西南的土司。