四国对德国和奥地利的管理

在其余三个州内，咨询议会于1946年1 月以指定产生；制宪议会也于第二年6 月选出，立即着手起草宪法。还指派了专门的美国官员来联系这项工作。经坚持而作出的几项主要改动是：删去大黑森宪徒中有关国有化的条款；删去巴伐利亚宪法中某些可能不适幽地限制未来中央政府权力的词句；增加规定实行彻底的非纳粹化的条款。但是，在开始进行这一工作之前，麦克纳尼将军坚持：每部宪法都必须包含充分承认言论、宗教信仰和结社筹自由的个人基本权利的条款。按照美国的模式建立了立宪议会来决定所有制订的法律的合法性。有些特别规定还禁止任何会影响政府民主性质的改革。美国人还坚持，宪法和随后所有的修正案都必须通过人民投票来批准。这一工作在1946年底以前就及时地着手进行了。当工作正在举行时，1946年9 月30日向美国军官和文职人员发出了一个指令，虽然没有立即公布。指令规196 定了对州政府的一些特别要求，例如遵守国际法规、四国决议、占领当局的命令和民主的基本原则。指令还列出了1947年1 月l 日以后留给美国军政府当局局（州级和州级以下）的一些职能。美国计划中所表现出来的比较明显的慷慨大方，在某种程度上已为动辄提出意见所冲淡；必须记住，列举出来的那些指示把仍然由中央担负的诸如粮食：农业、占领区间的贸易、物价、出版和广播等职能视为理所当然。然而，尽管如此，美国人在把责任交还给德国人方面，其行动要比英国人迅速。美占区的特点也许使得他们比较容易接受这样一个政策。无论如何，这个政策证明是成功的。 
  在苏占区，由于波兰占领了奥行- 尼斯线以东的领土，使得重新划定边界成为绝对必要。这样，就把波美拉尼亚分成了两半，它的尾部同梅克伦堡衔接起来了。原为普鲁土一个省的勃兰登晕仍然维持原状；但是，普鲁士的萨克森省和安哈尔特州却组成了一个新的州，即萨克森- 安哈尔特。同图林根一样，萨克森州没有动。根据1949年7 月9 日发表的一个公告，在所有这些州中建立了德国政府，表面上，有相当多的职权移交给了这些政府、然而，俄国人的方法却是通过可靠的工具来进行工作，把自己的愿望蒙上德国人自愿行动的外衣。懂得了俄国人会冷酷无情地对待越轨行为，也就懂得了几乎没有哪个德国官员或政治家在未搞清占领国是杏会承认他们的行动之俞，敢于采取什么行动。因此，真正的权力还是保留在俄国人手里。州一级的选举于1946年10月举行，随后由挑选出来的议会受命着手起草宪法；所有的宪法都仿照千篇一律的样板，包含了一大堆装饰门窗的词句，并把相当大的权力交给中央行政机构。即使这样；下文将谈到，冲突并未能避免。197 法占区是由下列几个部分组成的：巴登的南半部，符腾堡的南半部，以及由一些杂七杂八的小地区于1946年8 月组成的莱茵- 法尔茨州。1946年11月，各个州从区议会成员中提名，组成了协商议会，并起草了宪法，于1947年5 月通过州一级的选举予以批准。随之产生的权力分配由6 月9 日颁布的一项法令规定下来。列举出来的关于州政府无权处理的问题一览表，比别的占领区要短得多，从而反映出法国人反对任何类型的中央集权。 
  有人讲反话说：最大的权力正在交给最小的和经济上最落后的、几乎不能自立的州。 
  法占区也包括萨尔。在占领初期，这个地方是作为第四个州而被管理的。但是，这个地方的资源对于法国钢铁工业极为重要，只有借助于这些资源，法国钢铁工业才有希望与复苏了的德国工业相抗衡。萨尔的三个钢铁厂已掌握在非德国人的手里、另外两个在早些时候也被法国人没收了。但是法国政府需要作更加持久的安排，要在德国人能够处于任何反对地俭之前就把这种安排固定下来。因此，1946年秋，法国外长皮杜尔在华盛顿提出这个问题时，美国就深表同情地接受了；贝文也表明：英国政府原则上不表示反对。就凭这一点，克尔兹将军于1946年12月20日在盟国管制委员会上宣布：他的政府将在第二天宣告建立萨尔和法国之间的关税同盟（这暗示萨尔和德国之间存在着关税壁垒）。委负会的其他三个成员国都对这种单方面的行动提出了抗议，不过克莱的抗议出于不意地比他的政府所要提出的更强硬了一些；两个盎格鲁撒克逊国家都没有制造任何严重的困难。并入法国的另一个德国地区是施特拉斯堡讶面的港口和桥头堡克尔。1944―1945年冬，当这个城市还处在前线的时候，这里一方三千个德国居民中大多数人都疏散走了；但在被占领后，有几百人实际上是被法国人赶走的。九千个法国人被安置下来，在这个城市的东部边缘建立198 了边防哨所。其目的据说是要抵消在战争期间希特勒牺牲施特拉斯堡而给予克尔的刺激。 
  引起英国人和美国人关心的问题，特别在州一级，是德国文职机关问题，在这个问题上他们几乎没有取得什么进展。由于德国的传统，许多严格地说来是属于政治性的职位（如市长）都由文官充任，因而那种在英国，其次也在美国通行的政治和行政的严格区分，在德国从未发展起来。文官要不偏不倚，或者说要抑制个人的想法，这一观念对德国人似乎是陌生的。因此，他们认为职业文官积极参与政治活动，甚至以党员身分坐在州议会席上，而仍然担任行政职务，并没有什么不妥之处。简直没有必要去描述这种情况给阴谋活动提供的机会，或者去描述这种情况可能给一个在气质上与其大多数官员不一致的政府所设置的障碍。不能马上可以弄得一清二楚的，倒是这种情况所给矛那些不仅比别人更懂得怎样操纵官方机构，而耳善于运用个人干预绕过政治障碍的人的权力。掌握这种权力的人属于一个狭隘的阶层。这种人通过考试进入官场，因而使得长期的法定训练成为必不可少；他们享有一种实际上是绝对的任职的保证；他们习惯于对上级百依百顺地服从，就象他们希望下级所做的那样。这种情况自然而然地助长了一种信念。这种信念在别处的文职官员中也是众所周知的，即管理国家的事最好让专家们去干，公众干预国家事务的机会应当减少到最低限度。这些人不仅给中央政府，而且也给许多地方政府提供了工作人员、因而人们能够普遍感到他们影响的存在。特别在美占区作了许多尝试，去扩大招聘人员的基础；打破机关内部严格的级别界限；不那么强调法定的训练：使服务条件和指派人员的条件在很大程度上受到外界的控制；尤其是坚持这个原则，即一个官员在积极从事政治活动以前必须辞职（而不仅仅是调动工作）。但是，德国的文职人员，一直持有某种正当理由，自认为是一种胶合剂，能团结整个国家渡过风暴，证明他们既难以说服，也难以强制。在占领期间的各个阶段，无论在哪一个占领区，都不曾证明有可能会激起足够的公众感情和兴趣来对难于处理的官场强行改革，因而这方面发生的变化就相对地要小些。至于州一级以上，占领国的官方意见认为，只应该建立波茨坦协定规定的中央行政部门；占领区边界只不过作为军事边界这一概念，排除了在占领区一级建立德国行政机构的任何必要。俄国人却首先违反了这点，于1945年7 月至10月间在他们的占领区建立了十二个中央行政部门。如果这些部门的真正目的是要充当波茨坦协定规定的全德机构的缩影，那么，法国人的坚决反对，却使这些部门只具有管理苏占区的表面任务。共产党人似乎没有实行绝对的控制；许多工作人员具有中产阶级的背景，或者是社会党人。主席和副主席都山苏联军政府任命，只有三个部门的主席是共产党人，虽然值得注意的是，除了三个部门之外，所有其他部门至少有一个副主席是共产党人。 
  起初，这些部门只起顾问作用，它们不直接对州政府发指示，而是通过苏联军政府与之联系。然而，随着它们影响的加强，就渐渐感到这个办法太转弯抹角了。它们不仅开始发布命令，而且在1947年，有一次当州一级的立法被认为导致了中央计划不能完成时，它们就把立法取消了。只是由于建立了一个中央经济委员会，才使一场正面冲突得以避免，这个委员会由勃兰登堡和萨克森的经济部长担任正、副主席，并有中央各部门和合适的党派组织负责人参加；据认为这个机构发布的命令，考虑了州的意见，从而不至于伤害州的感情。在本书涉及的时间内，象苏占区那样的全区代表大会是独一无二的（当然，除了党派的代表大会之外）。甚至在由于法国人在管制委员会上的阻挠而无限期推迟了建立中央行政机构的可能性之前，美国人早在1945年10月；也已开始对建立一个占领区的权力机构采取行动了。美占区三个州的总理受到鼓励，通过每月在斯图加特与克莱将军会晤一次，行使一种协调机构的职200 能。这种州标委员会开始时只起最低限度的秘书处的作用，后来逐步扩大了它的职能范围。1946年1 月在法兰克福设立了一个隶属于州际委员会的运输部，管理整个占领区的铁路、公路和水路这输；同时，还在慕尼黑建立了一个邮政部。