岳村政治

第54条规定，在党支部的领导下，建立定期考核村、组干部和民主评议村干部制度。第56条规定，村民主理财小组定期对村级财务进行清理审核，向村党支部报告清理结果。其二，村委员和村民代表大会。章程第51条规定，村建立村民委员会，在村委会领导下，设治调委员会、文教卫计划生育委员会、社会福利委员会。村建立村民代表大会，实行自我教育、自我管理和自我服务。第60条规定，章程的解释权属村委会。其三，“章程执行小组”。第59条规定，村委会根据村民代表的推选，成立21人组成的村民自治章程执行小组，其所收缴的财、物（包括罚款、没收款和应收款等）由村委会统一管理，设立专账、予
   以公布，除正当、合理开支外，归全村人民所有。本章程执行中有较大阻力的，由村委会申请镇人民政府帮助执行，所有费用由当事人负责。
   经过分析，我认为《S 村村民自治章程》制定过程和主要内容体现了如下的制度性基础和村治精神：
   第一，村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，国家主义的权威导向在推动了村民自治活动的发展同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵害村民合法权利的机会。
   村民自治是国家在家庭联产承包责任制后实行的一种乡村政治制度安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级组织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。那些称之为“小宪法”的村民自治章程，只能以国家的法律权威为合法性基础和效力背景，是一种法度框架内的行为保证。《S 村村民自治章程》的第1 条就明确规定，“为了保障村民依法实行自我管理、自我教育、自我服务，促进本村经济和社会发展，依据《村民委员会组织法》及国家有关法律法规，结合本村实际，经村民讨论制定本章程，作为全体村民必须遵守的行为准则”。但这并不是说，这些自治章程就完全按照国家的规定进行的。事实上，由于基层政府甚至村级组织都以国家代表身份自居，为使章程更符合自身的利益和意志，许多规定都跨越了国家法制的限度。如章程第18条规定，“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其他生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充分发挥其作用，提高效率和经济效益”。显然，这样的规定已将村民生产经营权也剥夺了。章程中那些大量标准不明、程序简单的处罚有许多地方都是与国家的法律规定相违背的。
   也就是说，在国家主义的权威导向下，一方面要求广大农民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。另一方面，甚至政府和村级组织作为国家的代表者或代理人，利用乡村社会信息短缺和利益主体的分散性，采取各种形式剥夺国家法律已经承认了的“村民权利”。
   第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治成为“管制村民”。
   S 村制定村民自治章程的过程，被基层政府和村级组织称之为经过了“民主程序”，体现了“村民自治精神”。表面来看，从各户提出意见和签名认可，到村民代表大会的审议通过，在一定程度上体现了村民自觉自愿达成“合意”，符合民主行为标准。但是，如果深究，这种形式上的民主也存在着许多缺陷。事实上，章程制定的全过程，基层政府的有关部门都具有绝对的影响力。比如章程草案的提出，实际上就是在县民政部门的主持下进行的，这种章程，对于信息和知识相对缺乏而又分散的农民来说则是一种制度性范本，在进行民意表决时，很难突破这些事先约定的框架。也就是说，村民与干部之间存在的信息不对称，使基层政府和村级组织极容易操纵和控制这种“合约”过程。当然，我们也要注意到，在实行村民自治后基层政府，在进行乡村控制时所采取策略有所改变。在具体的操作时，一般都很注意“把握分寸”，让村民自己选的村干部多在台上唱戏，而他们在台下“坐镇”，以不至于引起村民的反感甚至反抗。
   从内容来看，章程就不是缺陷的问题了，它的许多内容实际上是强加于村民身上的枷锁。章程的主要精神不是对村民权利的保障和对公共权力机关的限制，反而成为了村民通过“民主形式”对自身权利的限制，以保证公共权力机关的管制权威。这些“乡规民约与村庄治理权互为增强的关系，赋予基层组织立法、执法、法律更改和法规解释的地位，但它们极少对执法者本身进行限制”。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。< 张静：《基层政权――乡村制度诸问题》）而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。国家政治如此，乡村政治更是这样。这不是简单的立约技术问题，它反映了目前农村普遍存在的人民公社时期形成的集权式村治习惯。正是这种村治习惯，才使“村民自治”成为了“以村民管制村民”的制度形式。当然，从国家方面来说，这种“以民制民”乡村治理政策，不仅可以节约国家的治理成本，而且还使国家从乡村社会利益冲突者的位置，转换成为了乡村利益冲突的裁判者，进而强化了国家权威的合法性。但是，基层政府为了完成国家和上级政府下达的政治和经济任务，总是希望强化其科层体制的控制力，并从中进行各种寻租活动。这些状况的存在，表明了国家与基层组织由于利益冲突而存在着权威冲突。
   第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。
   在一定的意义上，村民自治是国家对村民的一种民主承诺。无论国家在作出村民自治这一制度安排时功利性目标如何，从其制定的《村民委员会组织法》来看，村民委员会已被界定为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并要求实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种以村民个人权利为本位的村治体制，是一个历史性的进步。问题是，这种民主理念和制度规则在实践中缺乏必要的契约精神的支持。
   事实上，任何民主关怀都必然与契约精神联系在一起。从身份到契约的过渡，是人类走向现代民主社会的必经之路。这种从等级社会或种姓制度社会的传统等级结构向着开放的现代社会分层的过渡，对于今天的中国乡村社会特别重要。如果说，契约的本质是自由意志的表达，就是每个人不受任何外在因素的压力、影响和制约，来自由地表达自己意愿的一种制度和行为的话，那么，它本身是一种民主秩序，预示着一个社会的民主化和自由进步程度。特别重要的是，契约不仅仅是从事市场交换的方式，而且可以用于创造其他形式的经济组织和权力结构。在这种意义上，既然村民委员会是基层群众性的自治组织，那么，村民自治章程，应该是有关社区公共生活秩序和公共权力的配置和运作的约定――是村民们有关社区内公共生活秩序的约定，以及为实现这种约定进行权力让渡而形成公共权力的契约。而且，根据法律规定村级管理制度由全体村民共同制定，村民是建章立制的主体，享有村级管理的“立法权”，村民自治章程也就只能是村民之间的契约。但从目前的乡村社会的政治状况来看，更需要建立的是村民与村级组织之间的契约。这一点看起来不符合一般的契约理论。因为按照人们对契约理论的一般解释，公共权力组织应是契约者让渡权利的结果。可中国农村村民自治只是一个基层社会的社区自治，村级组织无论是从权力来源还是权力性质都超越了村民让渡的性质。也就是说，在目前的制度框架下，村民自治机关的合法性及其权威不是来源于村民为公共秩序的需要所进行的权利让渡，而是以国家法制权威为直接的权力依托，是国家权力的延伸。因此，村民们因让渡权利而与公共权力组织之间达成契约，才是目前村民自治活动的核心内容。
   8.3
   10月9 日回武汉，参加“中国农村村民委员会选举学术研讨会”。通过与国际著名中国问题专家何包钢、戴慕珍教授，中国社会科学院社会学研究所樊平副研究员、中国人民大学的景跃进副教授，中国社会科学院农村发展研究所的李静副研究员等的交流，受益甚多。樊平老师一再肯定地指出，在实证研究中将自己的调查过程记录下来，这在社会学界尚很少，这无论在学术方法上还是研究的结论上都是很有意义的。
   在会上，我谈到了对乡规民约的研究，何包钢教授要求将有关内容提供给他。
   9.1
   2000年12月26日，上午9 时10分，乘坐2161次列车，离开了武汉，重回湖南衡山县从事乡村社会调查。