岳村政治

   白果镇政府距白果街还在一公里多。房子比较破旧，应该是 70 年代的建筑。正门挂了五块招牌。其中红色的“中国共产党白果镇委员会”挂在正门最显眼的地方，白底黑字的“衡山县白果镇人民政府”和“衡山县白果镇人民代表主席团”及尺寸略小的“衡山县白果镇人民武装部”和“衡山县国土管理局白果国土所”分别挂在两旁。根据我对乡村社会多年的观察，这些招牌的大小和挂法都是很有讲究的。它能体现各个机构的地位和性质。比如，将“衡山县国土管理局白果国土所”招牌与镇“四大机构”平行地挂在一起，主要理由就在于“国土所”已是县国土管理局的派出机构，与镇政府没有隶属关系了，还多少有点使人感到其与镇“四大机构”平起平坐的意思。
   杨镇长早就在会议室等待。简单问候毕，我讲了这次调查研究的目的和基本思路。杨即代表镇党委和镇政府表示“热烈欢迎和大力支持”。
   接着杨详细地介绍了白果镇的基本情况。从杨准备的各种数据和材料来看，他对我的到来是很重视的。只是我对这些报表式的数据早就有所了解。但为了表示礼貌，还是认真地听杨说了一遍。从杨的讲述中，我感到他对这些数据很熟悉，有许多数据他信口说来，却与我从有关档案资料抄录的数据一致。但他在讲述白果镇的发展问题时，却显得有点拿不准了。
   这时，杨拿出其在1998年白果镇第六届人大第一次会议时所作的《政府工作报告》。他是在这次人大会议上当选为镇长的。在这份报告中，对这届政府的工作有一个基本设想。其中有关今后三年白果镇国民经济发展的主要目标是：“每年国民生产总值增长 10 ％，农业总产值年均递增7 ％，工业总产值年均递增15％，乡镇企业增长20％以上，农村人均纯收入年递增100 元以上，镇财政收入增长10％以上，人口出生率控制在千分之12以下，继续适应保持教育投入，足额征收用好教育附加”。当我问及这些指标落实情况时，杨有点不好意思地解释说，经过一年多的工作，看来这个目标是很难实现的。特别是乡镇企业，现在基本上处于停业状况，要想有大的发展很难。主要原因是目前经济环境不好，市场经济太难把握，而且，现在乡镇政府“无钱无势”，也没有太多的办法和手段来促使乡镇的经济发展。
   我特别注意到了杨镇长对乡镇政府“无钱无势”的评价，因此，决定将话题引到乡镇政府财政状况和政治能力这一问题上。
   我说，根据现代公共财政理论，财政是国家政权实现对社会治理的重要物质基础和保证，财政体制和财政状况直接关系到社会公共权力的性质和能力。在这种意义上，布坎南才说，财政制度是经济制度，也是政治制度。乡镇政府作为我国最基层的政权组织，国家关于农业和农村的许多政策和规定，最终需要由乡镇政府去落实。这些施政行为，需要有一定的财政支持。刚才杨镇长说，现在乡镇政府处于“无钱无势”的状况，而所谓“无钱”是不是说乡镇财政方面的限度，而“无势”也就是镇政权的政治能力问题。那么，造成乡镇政府这种“无钱无势”状况的原因是什么呢？
   长期在县委从事政策研究的陈副主任对此较有研究。他介绍说，清代至民国，衡山县没有建立县级财政，只有在1939年国家行政权力下沉到乡镇之后，衡山等地始建县级地方财政。新中国成立之后，全国普遍建立了县级财政。但区、乡两级行政权力组织都不是一级完整的独立核算单位。随着乡村集体化，特别是人民公社体制的建立，实现了集体经济组织与政权组织的合一，公社虽然掌握了乡村社会最主要的政治和经济资源，但国家还是实行了严格的财政政策，在制度上将集体经济组织的收入与国家的财政收入区分开来，建立了严格的统收统支的财政体制，即财政收入全额上交县财政，有关公社政务方面的支出均由县财政审核拨付，公社并不存在严格意义上的财政体制。改革开放后，对地方财政体制的改革也就成为了乡村改革的重要内容。1980年，国务院发布了《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》。衡山县根据这一规定并结合实际情况，制订了具体的管理办法，其中对公社财政实行“定收定支，收入上缴，支出下拨，增收分成，超支不补，一年一定”。1984年，衡山县实行“定额上交，递增包干，超收全留”的新体制，各乡镇实行了财政包干制，拥有了一定的财权。到1989年，衡山县对下属单位制订了七种财政管理办法，其中对乡镇实行“定收定支，收入上交，支出下拨，超支不补，增收分成，减收分担”的政策，乡镇财权进一步明确。1991年财政部颁布实施的《乡（镇）财政管理办法》规定，乡（镇）财政是国家财政的重要组成部分，乡财政的基本任务是管理乡财政收支、对行政、事业和企业进行财政管理和财政监督，为发展农业、农村经济和事业服务，为农村基层政权建设服务，并要求乡镇建立与其任务相适应的财政机关。这年底，衡山县各乡镇都建立了受乡镇政府和县财政机关双重领导镇财政所，依法行使执法权和处罚权。这标志着乡镇财政体制正式建立。
   我问：朱总理在人大会议上说，现在中国各级财政是“吃饭财政”。白果镇的财政状况是否如此？
   可能这个问题过于敏感，杨镇长有点不想回答，沉默了许久。我只得将这一问题重复了一次。杨还是看着陈琛，好像在向陈求援。陈见状，便说：“你就实话实说吧。我来的时候，罗书记说过：这次社会调查是学术研究，一定要实事求是，不然没有意义。镇党和政府及各部门都要尽量满足调查者的要求。”这样，杨镇长才从办公室拿出了白果镇1997年度财政决算和1998年度财政预算报告。
   根据这一报告和杨的补充说明，这些年白果镇的财政状况大体如下：
   1997年白果镇财政总收入完成3176973 元。由预算内和预算外收入两部分组成。预算内收入完成1605207 元，比上年减少 1115252元，减收41％。其中，国税入库358092元，比上年减收 277758 元，减收44％；地税入库502186，比上年减收858613元，减收63％；农业税入库正税，并剔除灾社减免后为609203元；特产税入库80300 元，比上年增加7270元，增加10% ；耕地占用税按审批耕地及时足额人库，契税入库7000元，比上年增加1000元，增加17％。预算外收入（含自筹收入）完成1571766 元，比上年增加149390元，增加10.5％。其中企业上交收入30万元；统筹收入和部分上交村提留款完成1247095 ，为年度预算1297881 元的96.09 ％。
   1997年白果镇财政上解支出1605207 元。本级财政支出 3446439元，为年度预算3364763 元的102.43％。总支出中的预算内支出为1711189 元，含自筹支出在内的预算外支出为 1755250元。全年财政预算内外收支相抵年终滚存结余为赤字 126280 元，其中结转下年的专项支出为117102元，则净结余为赤字243382元。比上年净余赤字215986元增加赤字27396 元。加上尚欠贷款本金16万元，实际镇财政累计赤字为403382元，比年初预算增加赤字27386 元，增加赤字7.28％。专用基金支出预算 1793981元，其中统筹费和提留款支出1493981 元，主要项目与收人口径一致。另集资建校借贷22万元。全年年终赤字62万元。
   1998年白果镇预算收入合计3862107 元。其中：一般预算收入任务3410626元，按乡镇财政决算口径任务为2068126 元，主要收人项目是：工商税任务1237500元，比上年实际完成增收 302948 元，增收32.42 ％；农业税任务695726元，比上年减少 97645元；农业特产税任务127900元，增加47600 元，增加60％，契税7000元。专用基金收入安排1793981 元，主要项目是，企业收入30万元；县镇统筹提留1493981 元，按全镇农业人口28740 人，水田21166 亩，人均51.97 元，比上年增加6.97元，占上年人均纯收入的2.8 ％。其项目有，乡村办学804972元，人均28元；计划生育172494元，人均6 元，优抚、五保128579元，人均3 元；民兵训练和征兵43123.5 元，人均1.5 元。代收部分村提留款 201243 元，其中公益金114996元，人均4 元；管理费86247 元，人均3 元，用于乡村公益事业、精神文明建设和村、企干部退休及村干部工资补贴；微波网络集资114996元，人均4 元，用于县微波网络建设。另按政策核减县镇统筹提留款14550 元。
   1998年白果镇财政预算总支出为3753048 元，分为本级财政支出和专用基金支出。