大外交

美国的例外主义必然是威尔逊外交政策的转折点。
    21世纪即将来临，庞大的全球力量正在运作，经过一段时间后，它将使得美国不再那么独特。美国军事力量在可以预见的将来，仍将无可匹敌。在未来的一二十年里，波斯尼亚、索马里、海地等等小型冲突必将无休无止，美国是否有意愿将其力量介入这些小型冲突，乃是对美国外交政策的主要观念上之挑战。美国很可能在下个世纪仍保持全世界最强大的经济。可是，财富将越来越普遍分散，产生财富的技术也会散布各地。美国势将面临她在冷战期间未曾经历的经济大竞争。
    美国将是最伟大、最强盛的国家，但是仍有其他强国并肩；是鹤立鸡群，但依然和其他国家一样。美国例外主义是威尔逊式外交政策不可缺的基础，可是在下个世纪里可能越来越不重要。
    美国人不应该把这当做是美国受挫，或是美国式微的象征。因为就美国历史的绝大部分时间来看，她事实上是与其他国家平起平坐，绝不是颐指气使的超级大国。其他的权力中心，如西欧、日本和中国之兴起，不应该让美国人惊骇。毕竟，分享世界资源和开发其他社会与经济，自从马歇尔计划以来一直就是美国的一个独特目标。
    如果威尔逊主义的假设前提越来越不重要，而且威尔逊外交政策的主张，如集体安全、感化竞争对手接受美国方式、以法律形式裁决纠纷的国际体制、无条件支持民族自决等等，都变得不切实际，试问美国在下个世纪的外交政策要以什么原则为基础？历史没有提供我们指南，也没有任何类比可以圆满解说。不过，历史透过事例来教导后人，在美国走向不明海域之际，不妨考虑威尔逊之前的时期，以及“美国世纪”，去寻找未来的索引。
    黎塞留的“国家理由”论——基于国家利益可以不问手段去追求它——经常受美国人嫌弃。这当然不是说美国人从来没有实行“国家理由”论——美国有许多实例，如开国先贤在建国初期与欧洲各国的交往，到以“天定命运”为词一心一意向西部开拓都是。但是美国人从来没有办法坦然公开承认他们本身有自私的利益心。无论是参与世界大战或介入地方性冲突，美国领袖永远声称是为原则而战，不是为利益而战。
    就研究欧洲历史的人而言，权力均衡的观念似乎十分显然。但是，势力均衡的观念就和国家理由论一样，是最近一两个世纪才发展出来的理论；最早提倡它的是英王威廉三世，为了钳制法国的扩张活动而提出。较弱的一群国家会集合起来，对强国构成反制的观念，本身并没有什么了不起。而且，势力均衡也得时时加以照料。在下一个世纪里，美国领袖必须向民众阐释国家利益的观念，说明在欧洲与亚洲维持势力均衡，为何符合美国利益。美国需要伙伴在世界若干地区维持均势，并且这些伙伴不能永远只照道德考虑的原则去挑选，美国外交政策同样需要以清清楚楚界定的国家利益，作为基本指南。
    国际体制能持续最久而未发生重大战争者，当推维也纳和会后所建立的国际秩序。它结合了法统与均势、共同价值和均势外交j共同价值局限了各国要求的范围，均势则限制住她们坚持要求的能力。美国在20世纪里有两度几乎完全以其价值为基础，尝试去建立一套世界体制。这代表着英勇的作为，也是当代世界许多善事的起因。但是，威尔逊主义不能是后冷战时期唯一的基础。
    民主的增进将继续是美国最主要的期望，但是我们在它似乎获得哲学上之大胜的同时，也需要认清它所面临的障碍。限制中央政府的权力过去是西方政治思想家的主要关切点，可是在多数其他社会里，政治理论却主张要加强国家威权。从来没有一个地方比美国更坚持扩大个人自由。西方的民主是在具有长久共同历史、文化同质性高的社会里演化（即使美国人口多元化，也发展出强烈的文化认同感）。社会，以及某个限度内的民族，不待国家创造，先于国家存在。在此一背景下，政党代表基本共识的另一种不同形式；今天的少数党，明天可能就变成多数党。
    在世界上许多其他地区，国家先于民族，它是组成国家的基本单元。政党若是存在，反映着固定、通常又是共有的身份。少数党、多数党往往一成不变。在这种社会里，政治过程不外于争夺主宰权，而不是官职轮替；即使发生官职轮替，出于政变大于经过宪政程序。现代民主政治的基本要素，忠诚的反对党这种观念很少存在。反对党反倒是经常被认为是对国家团结的一种威胁，等于是叛国，而遭到严厉制裁与镇压。
    西方式的民主政治预设存有的价值共识，对伙伴关系有所局限。美国若是没有坚持自由的信念不分畛域，就不够真诚。美国应支持民主政府而非高压政府，并且预备为其道德信念付出代价，这是不容置疑的。美国应该审慎运用其裁量空间去支持推动民主价值和人权的政府与组织，这也十分明确。问题出在决定要确切付出何种代价？以及它和美国其他基本优先事项，如国家安全以及全面地缘政治均势的关系究竟如何？如果美国的劝导宣扬要超越爱国的论调，它们必须反映出务实地了解美国本身能力所及的范围。美国必须小心，在她执行全球外交政策的财务、军事资源都被削减之时，不要去增加道德承诺。皇皇大言，没有能力或意愿做后盾，会使美国在其他所有事务上的影响力消退。
    美国外交政策的道德因素与战略因素之间，应有何种明确的均衡关系，没有办法抽象地描绘。但是最初步的智慧包含要承认必须维持某种程度的均衡关系。不论美国多么强盛，没有一个国家有能力要求其余的人类接受她的意愿与喜好；必须先确立优先事项。即使的确有这样的资源存在，对于不加区分一体适用的威尔逊主义，一旦美国民众清楚了解由它衍生出的承诺和牵扯，也不会予以支持。它有可能借由虚张声势，逃避做出艰难的地缘政治抉择而成为单纯的口号。美国政策的表象与支持的意愿之间，有产生间隙之虞；由此几乎无可避免会产生失望现象，很容易就会成为借口而完全退出国际事务。
    在后冷战世界里，美国的理想主义需要借助地缘政治分析去找出通过新的复杂局势的道路。这项工作相当艰巨。即使美国独占核优势，却拒绝当霸主主宰全世界；即使在冷战时间，她实质上进行着划分势力范围的外交，美国仍然厌恶势力均衡。美国在21世纪里，与其他国家一样，必须学习在需求与抉择之间行走，在国际关系不变的常数与政治家的裁量会变的因素之间，取得均衡关系。
    价值与需求之间建立均衡关系后，外交政策就必须开始界定何者构成重大利益——也就是国际环境哪一变化，可能伤害到国家安全；不论此一威胁是什么形式，也不论它表面上多么堂皇合法，都得加以抵抗。在英国最兴盛的时期，即使是低地国家的英伦海峡港口受到圣贤统治的大国占领，她也会出兵防止这些港口被毁。美国历史上长久以门罗主义作为美国国家利益的实际运作的定义。自从威尔逊总统参与第一次世界大战以来，美国就回避界定国家利益为何，理由是美国不反对改变国家利益的内容，但是反对使用武力去执行国家利益。这些定义都已经不再适时，门罗主义太有局限性，威尔逊主义则含糊不清兼固执于法律意义。环绕着后冷战时期几乎美国每一项军事行动而产生的争论，显示出美国还没有产生更广泛的共识，不知应如何做个新的界定。要促成此事，将是美国领导人的重大挑战。
    就在缘政治而言，美国是欧亚大陆海岸外的一座岛屿而已；欧亚大陆的资源与人口都远远超过美国。不论冷战存在与否，单一一个大国主宰欧亚大陆两大范围之一（欧洲或亚洲），都会对美国构成战略意义上的危险。因为这样的组成会在经济上胜过美国，最后在军事上也凌驾美国之上。即使这个主宰的大国开明，也必须抵制此一危险；因为一旦这个大国改变意向，美国将会发现本身有效抵抗的力量已经大减、也逐渐没有能力影响事件发展。
    美国是因为苏联扩张主义的威胁而介入冷战；她对后冷战时期的许多期待是以共产主义威胁的消失为基础。美国对苏联为敌的反应态度，站在遏制的角度，影响到美国对全球秩序的态度；同理，俄罗斯的改革措施主导了美国对后冷战时期世界秩序的思考。美国的政策之假设前提是：俄罗斯在追求民主政治，并且在集中精力发展市场经济之余，将可确保世界和平。因此，美国的主要任务应是加强俄罗斯的改革，以得自马歇尔计划的经验制定措施去协助俄罗斯，而不是以传统外交政策的伙伴关系去对待俄罗斯。
    美国针对一个国家，从来是一再以对其用心之评估做决策参考，而非以其实力或政策做标准。罗斯福总统对战后世界和平的希望相当程度寄托在斯大林变得温和上。冷战期间美国运作的策略——遏制，公开宣布的目标就是促使苏联改变宗旨，有关此事的辩论通常是期待苏联改变宗旨是否业已发生。美国战后历任总统当中，只有尼克松持续把苏联当做地缘政治上的挑战。即使里根也期盼苏联领导人能幡然改变。不足为奇的是，在苏联覆亡之后，一般人都相信敌对意图已经消失，并且由于威尔逊式的传统不接受利益互相冲突，美国在后冷战的政策运作起来，就好像传统的外交政策考虑一样都不再适用。