乾隆十三年

  [10] 参见高王凌：《租佃关系新论——地主、农民和地租》，上海书店出版社，2005。
  [11] 参见张五常：《佃农理论》。
  13.粮政上的新举措
  在粮政上的新举措，才是乾隆初年政事中的重中之重。雍正十三年九月，上谕王大臣等，就说到“仓廪实而知礼义”，欲“养民教民”，实现“三代之治必可复，尧舜之道必可行”的理想。[1]
  十月，严禁地方官匿灾。
  乾隆元年殿试，制题曰：
  夫民为邦本，固当爱之，爱之则必思所以养之，养之则必先求所以足之。朕欲爱、养、足民，以为教化之本，使士皆可用，户皆可封，以臻唐虞之盛治。[2]
  其基本构想，即首先解决民生衣食的根本问题，再在“爱民”、“养民”、“足民”的基础上实行“教民”，以期达到三代之治的最高理想。同时虽提到“仓廪实”及“惟恐一夫不获其所”云云，似未确定具体的行动目标。
  在乾隆初政，预期将有一番新的作为的情况下，从雍正十三年十二月到乾隆元年一年之内，内阁学士方苞连上三疏（“请定常平仓谷粜籴之法札子”、“请备荒政兼修地治札子”及“请定经制札子”），以第三疏于增加积储，言之犹为激切：
  臣闻三王之世，国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急……汉唐以后，岁一不熟，民皆狼顾，犹靠海内为一，挹彼注兹，暂救时日，然每遇大祲连歉，君臣蒿目而困于无策者，比比然矣。盖由先王经世大法堕失无遗。[3]
  所谓“汉唐以后”云云，似即针对清代粮政现状而言。
  全祖望说：今上即位，有意大用方苞。寻迁礼部侍郎。“诏许数日一赴部，平决大事。公虽不甚入部，而时奉独对，一切大除授并大政，往往谘公，多所密陈，盈庭侧目于公”；“公之密章秘牍，世所未见”；和硕履亲王尝曰：“其强聒令人厌，然其尧舜君民之志，殊可原也”。[4]
  乾隆二年，方苞再以雍正八、九年间河南旱荒，“尽发数年所积仓谷五十余万石，兼截漕粮以散之，谷尚不敷，乃折银以代谷，而无谷可籴”的例子，证大灾大饥之必应备，复上疏称：
  诸臣设更有如雍正九年卫、彰等处之旱荒，将何以赡之？倘有如汉、唐、宋、明一二千里之水旱，皇上即不惜数百万帑金以赈之，而水路不通之地虽有米粮，将如何转运，况邻省亦无积谷乎？……
  臣愿我皇上，熟计审处，断自圣心，勿以浮言而阻实政也。[5]
  方苞的上述想法，可以说具有相当的代表性，也很能动人听闻，对于皇上坚定增强仓储的决心乃至粮政上的巨大改变，可能起过重大的作用。
  乾隆以前，清代仓储存在许多不尽人意之处。清代初年，政府即使有心也无力于增加仓储。康熙朝平定三藩之后，屡次劝捐仓谷，但屡积屡散，实储多不足恃，有事多靠中央储备。雍正间尤赖省际调拨，而辅以民间商业流通。其时国家仓储虽有定额，实储远为不足。故曰：“康熙间仓储，有银无米；雍正年间，虽经整饬，亦未详备”。[6]因此不管方苞所奏是否动听，当时仓储的实际情况和粮政本身的重要性质，确实为今上提供了一个选择的可能和施展抱负的宏大舞台。
  乾隆二年五月，上宗谕：“养民之政多端，而莫先于储备”；“今天下土地不为不广，民人不为不众，以今之民耕今之地”，理应“储蓄有备，水旱无虞”；而“我国家休养生息，民物滋繁，宜其户庆盈宁，蓄积饶裕，乃犹时虞匮乏之虞，其咎安在？”[7]表示在粮政方面将有一番大的作为。
  清代政府手中的粮食，分为中央和地方储备两种。清初以来因财税支给制度的某些变更，本色税粮已远较明末为少，[8]其构成以漕粮为主，起运贮存京师。这四百余万石税粮，在满足宫廷、政府机构和军队使用之外，常有剩余，可以拨济受灾地区（即所谓“截漕”）。但就用途之专、数量之大而言，分布于各地的仓储则显得更为重要。其中包括常平仓（设于省、府、州、县城市），社仓（设于乡村），义仓（设于市镇），以及旗仓（设东北），营仓（设近边），盐义仓（设濒海）等。其中最重要的当属专为赈恤和平抑粮价而设的常平仓，按规定于春夏出借（有息），或平价出粜，秋冬籴还；凶岁则给散贫户。其来源则主要动用正项采买及捐输（如捐监或按田粮分捐）等。
  采买涉及政府财政，给地方政府的日常行政带来很大麻烦，如用何种价格买补，买价能否超过（平粜）卖价；在粮食的保管方面，则有亏损、挪移、赔补等等问题。所以当日的问题，乃一在于“买”，一在于“存”。为避开这些矛盾，最好的一个办法，可能就是捐监了。
  继各地采买开始之后，乾隆三年正月谕令开捐，于本省交纳本色。[9]计划除各省额设常平仓谷二千八百余万，应予买足之外，增定捐监谷三千二百万石。[10]以使常平仓谷总数达到六千万石之多。
  过去学界不免想当然的以为，皇帝是一个“热血青年”，并不了解底下的实际情况，最新利用档案资料的研究表明，不同级别的官员通过不同手段向他反映了许多真实情况（无论是在仓粮的使用上，还是在其存储上），他对底情是相当了解的，只不过为了实现自己的理想目标，“知其不可而为之”罢了。而且，正如他所说的：有治人无治法，惟在卿等大吏与司道府县各员，竭力奉行，因时制宜。[11]舍尽力而为之外，并无其他更好的方法。在昔日仓粮较少的情况下，这可能不难应付，在仓储大幅度增加的情况下，事情就不会这么简单了。也许正是由于这样的原因，注定了日后粮政努力的最终失败。[12]
  随后发现，捐监的成绩并不理想，实际上大量的仓粮还是采买来的。政府采买遇到的最大难题，正是粮食交易的定价问题。清代实行轻赋与永不加赋的原则，因而预算是固定的，在总收入固定的同时，各类开支项目及款数一经确定，也历数百年不再变动，而不复能随物价的变动而加以增减。但粮价却不能使之不变，特别是经过雍正年间的相对平稳之后，乾隆年间，出现了长时间的“（微）通货膨胀”。此外，“官谷”与“市谷”相较，必须干园洁净、斗斛较满，也对价格不无影响。因此派购、勒买，弊端百出，成为仓粮买补中的常见问题，官府购买几乎成了低价强购。
  仓谷粜价不敷籴买、以致赔累，是仓粮买补的最大障碍之一，针对这些现象，乾隆元年，饬督抚筹划籴粜便民之策，禁止派买。[13]二年命筹常平仓出粜买补之法，不许短发价值。[14]并决定买补若遇价贵，“准动存公银两”，照依时价，“据实报销”；[15]改变州县“俱于本地采办”的“向例”，为向邻封价贱处购买；[16]仓粮运脚，亦准报销。[17]但都不像表面看来那样容易解决。
  为加强仓储，乾隆初年，御史陈其凝曾请将田赋照时价输谷；[18]都统布兰泰请于直隶、山西边外地亩“改折本色”，以筹边方积储；[19]七年，漕运总督顾琮请将两江来岁田赋额征（五百余万两），悉征本色；[20]八年，鸿胪寺卿梅瑴成请将漕粮已改折者暂征本色；[21]江西巡抚陈宏谋请于捐监无人、难于采买之处，“以谷代银”交纳田赋。[22]这些建议虽大部未被采纳，但仍被多次提出，并经过反复“筹量”，显见决非偶然。
  为防止谷贱伤农，政府还多次提出敞开收购余粮的政策想法。乾隆二年，陕西暂禁商贩，饬各州县“照依时价采买”；[23]三年，令山东、河南，贸易之余，再有余粮，地方官动支库帑，照时价籴买；[24]四年，江南为防价贱伤农、商民囤积及贩卖出境，请准“不必拘定数目”，照市价收买存仓（价昂即止）。[25]甘肃亦于元年、七年数度“不拘原数广买”余粮存仓储备。[26]
  为此，清政府还提出鼓励生产，限制种植烟草等作物，禁酒[27]，禁止遏籴，禁止囤积，开米禁，免粮税，以及完善粮价呈报制度和建立人口统计制度[28]，一系列的政策措施。
  到乾隆六年，随着清代第一次全国人口数字的造报，全国常平仓谷的存储数字也同时报送上来。[29]
  图3 乾隆初年常平仓储数量
  如果说雍正间全国实际储量不过一千数百万石，现在它已有了很大的增加，乾隆六年第一次统计，全国常平仓储数量达到三千一百七十万石，加上其他各类仓粮数百万石，估计较雍正年间已增加了二千万石。这些数字仅是年终统计，并不能完全表示出一年中倒底有多少粮食出仓入仓（流量），而只表示着一年中仓粮出入所余的净值（存量），就好象我们仅从每年的年终人口统计中，是不可能了解到当年的净出生人口一样。赈粜的数量在乾隆初年更有了成倍的增加，仅以平粜而论，每年循例出陈易新，即须平粜仓粮三分之一以上（北方粜三余七，南方粜五余五）。这些表明，乾隆初短短几年时间之内仓储增加的成就，当已极为可观。如从分省情况来看，直隶乾隆二年七月只储一百四十万石，六年九月已有二百万石左右，与定额所差无几；山西元年正月常平无多，六年八月已储一百五十五万石，超过了以后的定额；广东在六年八月以前两年之中，积储几至三百万石；此外据不完全统计，甘肃、福建、湖北、四川、广西、江苏等省，在这一期间也都取得了很大的进展。